¿Tenemos muchas normas ambientales?

Últimamente se está insistiendo en que tenemos muchas leyes o normas legales con contenido ambiental. Por ello, se dice, no es necesario dictar más normas y resulta en cambio indispensable "realizar acciones más prácticas". A continuación buscaremos demostrar que esta afirmación es en varios sentidos equivocada, y que expresa un reclamo frente a otros problemas vinculados con el desarrollo de la gestión pública ambiental en el Perú.

¿Cuántas normas ambientales?

Determinar qué normas jurídicas pueden ser consideradas "ambientales" (y cuáles no) no constituye una tarea sencilla. Dependiendo del tipo de criterio que utilicemos podemos pasar de un número relativamente pequeño de normas a miles de ellas. Raúl Brañez introdujo una primera distinción entre las normas propiamente ambientales, conformadas por las “leyes generales del ambiente” y las normas derivadas de ellas, las normas sectoriales de relevancia ambiental (que regulan los componentes ambientales de bienes de regulación sectorial, como el agua o los bosques), y las normas de relevancia ambiental casual, que teniendo impactos sobre lo ambiental no tienen en este último punto su principal materia de preocupación. Otro criterio de clasificación (que se puede agregar al anterior) distingue entre lo que denominaremos “normas de resultado” y las “normas de aplicación”. Las primeras son las que consagran el derecho a un ambiente adecuado y su contenido. Por ejemplo, el artículo que consagra el Derecho a un ambiente adecuado establecido en la Constitución, las normas que definen la calidad del aire adecuado para vivir, o del agua, o del suelo, o los niveles de ruido que son tolerables por las personas como es el caso de los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental (ECA).

De otro lado, las normas de aplicación son bloques normativos (conjunto de normas) que regulan instrumentos de gestión ambiental (con el fin de alcanzar las normas de resultado). Aquí podemos a su vez distinguir dos tipos de mandatos: entre aquellos orientados a la administración, normas que determinan qué actividades o acciones debe realizar la administración; de aquellos mandatos dirigidos al administrado y que estos deben cumplir para la adecuada aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. Ejemplo de este último caso lo constituyen los Límites Máximos Permisibles de emisión.

A partir de estos criterios podemos intentar un análisis sobre la supuesta “saturación normativa”. El Perú contó con su primera norma propiamente ambiental en el año 1990 con la promulgación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613). Hoy esta norma ha sido reemplazada por la reciente Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611). Esta última junto con la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley Nº 28245) dictada en el 2004, constituyen el núcleo de la legislación peruana. El marco general parece entonces estar adecuadamente cubierto, y esto incluye una buena regulación de los derechos, deberes, principios, políticas e instrumentos básicos para la gestión ambiental contenidos en los mencionados cuerpos normativos. Sin embargo, otros aspectos de gran importancia que requieren expresión legal como lo son los Estándares de Calidad Ambiental están incompletos, faltando normas tan importantes como los ECA de Agua y de Suelo.

Si vamos por el lado de las normas de aplicación podemos identificar importantes vacíos. El principal es un marco normativo incompleto en materia de prevención, debido a que no se dicta hasta la fecha el reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Por dicha razón no importantes áreas de la actividad productiva y de servicios no se encuentran bajo el ámbito de este instrumento (ejemplos: proyectos de saneamiento, infraestructura urbana, etc.) Tampoco se cuenta todavía con el Régimen Común de Fiscalización Ambiental (donde se regula además el régimen de incentivos y sanciones ambientales), con un Reglamento general en materia de acceso a la información y participación ambiental, y reglamentos en materia de tratamiento de pasivos y planes de descontaminación. Lo mismo se puede decir de la ausencia de límites máximos permisibles en la gran mayoría de actividades, con lo cual se dificulta enormemente cualquier acción destinada a incentivar conductas ambientalmente adecuadas. Ni la actividad industrial pesquera, ni los servicios de saneamiento, por mencionar dos de las de mayor relevancia, carecen de estas normas. Un panorama más desarrollado se encuentra en las normas vinculadas con la conservación de la naturaleza. A esto debe agregarse la necesidad de reformar las normas penales que regulan las afectaciones al bien jurídico “ambiente”, tal como se define en la Ley General del Ambiente, y las mejoras que se requieren para facilitar el acceso de los ciudadanos y ciudadanas a los mecanismos de acceso a la justicia ambiental. Finalmente, pero no menos importante, todavía encontramos vacíos en la asignación de responsabilidades en materia de gestión pública ambiental. A esto debe agregarse también la dación de normas “sectoriales” como la Ley General de Aguas, cuya relevancia para la gestión ambiental es crítica.

Por lo tanto, queda claro que el déficit normativo es importante. No obstante, consideramos que la afirmación de que existen muchas leyes responde, además de un asunto metodológico tal como hemos mostrado, a dos razones. Una, a la reacción de quienes ven en la mejora de la regulación una afectación en el corto de plazo de intereses particulares; como a la frustración de otros actores frente a los problemas que persisten en la regulación ambiental. Desde luego, centrar el objetivo del fortalecimiento institucional en sólo el tema legal es un error. La existencia de capacidades y herramientas de aplicación es central. Y desde luego, contar con los recursos financieros que permitan ejecutar una política sensata de aplicación y cumplimiento de las normas ambientales. Dictar dispositivos legales sin considerar estas restricciones constituye un problema, lamentablemente compartido por otras áreas de la regulación legal. Pero también es necesario recordar que las leyes expresan prioridades de la sociedad, y que por lo tanto, constituyen una fuerza que puede impulsar cambios importantes al interior de la gestión pública.

En conclusión, una mirada metodológica adecuada muestra un déficit normativo importante en materia ambiental. Aunque importantes leyes se han dictado sobre la materia, fijando los resultados u objetivos de política, se destaca la ausencia de normas de aplicación en campos claves de la gestión pública. La cobertura de esta carencia debe formar parte de una estrategia integral de fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, a fin de evitar la dación de normas con bajos niveles de cumplimiento. Esto originará sin duda un aumento en el gasto público y en el gasto privado, que debe ser acompañado de una mejora en la calidad de dicho gasto. 

Ivan Lanegra